Peu de mouvements sectaires ont, jusqu’à présent, utilisé la législation sur la vie politique. Le Mouvement humaniste et la Méditation transcendantale sont les seuls exemples d’organisations sectaires constituées en groupements politiques en France. Cette législation offre pourtant aux sectes une reconnaissance publique, une tribune et des avantages financiers qui, sans aménagement des règles actuelles, risquent de favoriser leur développement.

1.--Une législation offrant un statut et des avantages financiers propices au développement du phénomène sectaire

a) Les avantages liés au statut de parti politique

L’article 4 de la Constitution dispose que les partis politiques " se forment et exercent leur activité librement ". Ce principe constitutionnel de liberté d’exercice des activités politiques fait bénéficier les formations politiques d’une entière liberté de création. Il en résulte notamment que tout mouvement sectaire peut constituer un parti politique et profiter des avantages liés à ce statut, notamment des dispositifs de financement public mis en place depuis 1988.

·  Une législation très libérale

La loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique a réaffirmé, en son article 7, le principe constitutionnel de liberté d’exercice des activités politiques. Les seules obligations auxquelles cette loi soumet la formation et le fonctionnement des partis politiques portent sur leur financement. Il s’agit au demeurant d’obligations purement déclaratives.

La loi du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques a prévu la désignation par les partis d’une personne morale ou physique mandatée pour recueillir des fonds. Lorsqu’un parti choisit de recourir à une personne morale, l’association de financement ainsi désignée doit être agréée par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP) qui ne dispose, en la matière, d’aucun pouvoir d’appréciation. Le principe de la liberté de constitution des formations politiques interdit en effet à la CCFP de soumettre son agrément à une quelconque appréciation sur le caractère réel et sérieux du projet développé par le groupement concerné. Au demeurant, les partis politiques ont la possibilité de recourir à une personne physique qui n’a pas à être agréée.

L’agrément donné par la CCFP aux associations de financement des partis politiques ouvre pourtant droit à deux dispositions non négligeables.

En premier lieu, en application de l’article 200.2.bis du code général des impôts, les dons versés aux associations de financement des partis politiques agréées donnent droit à une réduction d’impôts pour les donateurs personnes physiques. La loi du 15 janvier 1990 précitée octroyait un avantage similaire pour les personnes morales. Cet avantage, prévu à l’article 238 bis-6° du code général des impôts, a été attribué avant d’être abrogé par la loi du 19 janvier 1995 qui a, on va le voir, interdit la plupart des dons de personnes morales.

En second lieu, par dérogation au principe général d’interdiction des dons émanant de personnes morales, toute association de financement agréée peut consentir des dons à une autre formation politique ou, à l’inverse, recevoir des dons d’une autre formation. En effet, la loi du 19 janvier 1995 a interdit le financement des partis par versement de dons émanant de personnes morales, à l’exception des dons consentis par d’autres groupements. Or, en l’absence de définition légale du parti politique, la CCFP a élaboré une doctrine, validée par une décision du Conseil constitutionnel en date du 13 février 1998, selon laquelle sont autorisées à verser des dons à une formation politique donnée, toutes les autres formations qui bénéficient de l’aide budgétaire publique, ou qui ont désigné un mandataire financier et se sont conformées aux obligations comptables prévues par la loi. Il en résulte bien que l’agrément des associations de financement ouvre droit à réception et versement de dons émanant d’autres formations politiques ou destinés à cette même catégorie d’organismes.

Le recours à une association de financement permet donc de bénéficier, sans autorisation de l’administration, de deux avantages qui sont refusés aux simples associations déclarées : la possibilité de faire bénéficier ses donateurs personnes physiques de réductions fiscales, et le droit de recevoir certains dons. Ces dispositions peuvent très facilement être utilisées par des mouvements sectaires qui choisiraient de recourir au statut de groupement politique. Il suffirait à la secte de se constituer en parti politique, de demander l’agrément d’une association de financement à la CCFP qui l’accorde indépendamment du projet du parti considéré, et de bénéficier ainsi de l’utilisation d’un avantage fiscal et de la possibilité de recevoir certains dons.

Les partis sont par ailleurs tenus de tenir une comptabilité et de la déposer chaque année à la CCFP. Si cette dernière est destinataire des comptes des groupements politiques dont elle assure une publication sommaire, elle n’a cependant pas un pouvoir de contrôle des opérations retracées dans ces comptes et n’est pas habilitée à porter un jugement sur l’opportunité des dépenses engagées par les partis.

Son rôle se limite à :

·  Les exemples de constitution de partis politiques par des mouvements sectaires

La vie politique française a assisté à l’émergence de deux partis issus de mouvements sectaires et décidés à utiliser le statut de formation politique pour propager leur message. Leur stratégie semble se confirmer, puisqu’ils ont déposé une liste pour les élections européennes du 13 juin 1999.

La branche française de la Méditation transcendantale a constitué, le 8 juin 1992, un parti politique dénommé Parti de la loi naturelle (PLN). Il s’apparente à des formations similaires créées, à l’initiative du fondateur de la secte, Maharishi Mahesh Yogi, dans 35 pays différents dont l’Australie, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et l’Allemagne. Le PLN s'est fixé comme objectif de propager les idées de Maharishi. Selon ce dernier, l’organisation politique doit se conformer à la " loi naturelle " et les affaires du monde doivent être confiées à un groupe pratiquant la méditation transcendantale et le vol " yogique ". La campagne des élections législatives a été l’occasion pour M. Benoît Frappé, président du PLN, de préciser son programme : créer un groupe de 7.000 professionnels de la science védique pratiquant les préceptes de Maharishi, cette seule mesure permettant une baisse de 10 à 20 % du chômage par an, ainsi qu’un recul des maladies et de la criminalité. Le PLN a depuis peu lancé deux nouveaux thèmes : l’interdiction des aliments transgéniques et un " projet pilote de création de cohérence " en Corse consistant à réunir 200 à 400 experts en vol yogique afin de faire baisser la violence et de rétablir l’ordre sur l’île.

Le PLN déclare compter entre 20.000 et 40.000 membres. Il dispose actuellement d’une quinzaine d’unités locales. Il a présenté des candidats à toutes les élections organisées depuis 1993. Ses candidats ont recueilli environ 26.000 suffrages aux élections législatives de 1993, puis un peu plus de 100.000 suffrages aux européennes de 1994. Il semble cependant être en perte de vitesse en n’ayant recueilli que 11.329 voix aux législatives de 1997.

Dès sa création, le PLN s’est conformé à la législation sur le financement de la vie politique en désignant le 1^er juin 1992 à la préfecture du Val d’Oise un mandataire financier en la personne de M. Philippe Couturier. Il a, en 1995, remplacé ce mandataire par une association de financement déclarée à la préfecture de police de Paris le 13 janvier 1995. Cette association a reçu l’agrément de la CCFP par une décision datée du 17 mars 1995. Elle est actuellement présidée par M. Jean-Paul Hubert, M. Philippe Couturier étant son trésorier.

Les comptes déposés par le PLN à la CCFP font apparaître un niveau de résultat très variable selon l’exercice : le budget du parti est passé d’environ 147.000 francs en 1992 à plus de 902.000 francs en 1997. Les principales ressources déclarées proviennent, en dehors de l’aide budgétaire publique qui sera examinée plus loin, des cotisations des adhérents (variant de 22.000 francs en 1996 à plus de 172.000 francs en 1993) et de dons de personnes physiques (près de 360.000 francs en 1997), ouvrant droit à réduction d’impôts. Huit personnes morales ont versé des dons entre 1993 et 1994, et ont par conséquent pu bénéficier de l’avantage fiscal alors en vigueur, pour des montants peu importants se situant entre 200 et 15.000 francs. Les principaux postes de dépenses sont les frais de propagande et de communication, les achats et les services, ainsi que, depuis 1995, les charges de personnel liées à l’emploi de salariés. Enfin, le bilan au 31 décembre 1996 fait apparaître un portefeuille de valeurs mobilières de placement de 167.876 francs, et celui au 31 décembre 1997 une dette de 25.515 francs contractée par emprunt auprès d’un établissement de crédit.

Le Mouvement humaniste est la seconde organisation sectaire utilisant la réglementation française relative à la vie politique. Le Parti humaniste (PH) s’est constitué le 10 avril 1984 sous la forme d’une association déclarée à la préfecture de police de Paris. Il est actuellement présidé par M. Didier Gay. L’objet de cette association recouvre un programme politique très général axé autour d’un renforcement de la pratique démocratique et de la promotion de nouvelles réponses aux problèmes de la société. Le PH se rattache à la maison mère du mouvement humaniste créée en Argentine par le fondateur de la secte, M. Luis Mario Rodriguez Cobo, alias Silo. Il a obtenu 3.508 voix aux élections législatives de 1997.

Afin de bénéficier de l’aide publique, le PH s’est mis en conformité en 1997 avec les dispositions de la loi du 15 janvier 1995. Il a constitué le 24 mars 1997 une association de financement déclarée à la préfecture de police de Paris et présidée par M. Jean-Claude Violleau. Cette association a reçu l’agrément de la CCFP le 13 mai 1997.

Compte tenu du caractère récent de cet agrément, seuls les comptes relatifs à 1997 ont, pour le moment, été publiés au Journal officiel. Ils font apparaître un total de recettes de 95.224 francs exclusivement tirés de dons de personnes physiques, sur lesquels 93.794 francs ont été utilisés pour la prise en charge directe de dépenses électorales des candidats. Les donateurs du PH ont pu, comme ceux du PLN, bénéficier de la réduction d’impôts attachée aux dons versés au mandataire financier de toute formation politique.

b) Le bénéfice de l’aide budgétaire publique

Les partis politiques peuvent bénéficier depuis 1988 d’une aide financière inscrite au budget de l’Etat. Depuis la loi du 15 janvier 1990 cette aide, soit au total 526,5 millions de francs en 1999, est divisée en deux fractions égales, la première versée selon des critères très souples, la seconde soumise à des conditions beaucoup plus restrictives.

La première fraction est ouverte, d’une part, à toute formation politique qui a présenté au moins 50 candidats aux dernières élections législatives (le seuil de 5 % de voix, voté par le Parlement en 1990, ayant été annulé par le Conseil constitutionnel) et, d’autre part, aux formations ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer. Aujourd’hui, 86 partis ou groupements bénéficient de cette première fraction.

En revanche, le bénéfice de la seconde fraction est lié à une représentation au Parlement. Compte tenu du mode d’élection des parlementaires, seule une vingtaine de partis ou groupements émargent à la seconde fraction.

L’annulation par le Conseil constitutionnel du seuil, exprimé en pourcentage des suffrages, prévu par le législateur pour bénéficier de la première fraction a permis aux deux partis sectaires de recevoir une aide budgétaire publique. En l’état actuel de la législation de la vie politique, c’est par conséquent l’Etat qui finance une partie non négligeable de la propagation des idées défendues par les deux sectes intéressées.

De 1993 à 1999, le Parti de la loi naturelle a reçu de l’Etat, au titre de la première fraction de l’aide budgétaire publique, un total de 1.668.561 francs. Conformément à la loi de 1990, l’aide lui a été ouverte sur le seul fondement du nombre des candidats présentés aux élections législatives. Bien qu’il n’ait obtenu que 26.254 voix aux élections législatives de mars 1993, le PLN a présenté 125 candidats, soit un nombre suffisant pour pouvoir bénéficier de la première fraction. Ces résultats lui ont permis de recevoir chaque année, au titre de la dixième législature, une aide moyenne d’environ 284.000 francs. L’aide actuellement versée est calculée sur la base des résultats obtenus aux élections législatives de 1997 pour lesquelles le PLN a présenté 89 candidats et recueilli 11.329 voix. Ces résultats ont entraîné le versement par l’Etat en 1999 d’une aide de 123.489 francs, et entraîneront le versement d’un montant équivalent jusqu’à la fin de l’actuelle législature.

Le Parti humaniste a présenté 89 candidats aux élections législatives de 1997, ce qui, malgré la modicité du nombre de suffrages qu’il a obtenus lui donne droit à la première fraction de l’aide publique. Ainsi, 38.225 francs en 1998 et 38.238 francs en 1999 lui ont été versés par l’Etat. Une somme équivalente lui sera versée chaque année jusqu’à la fin de la XI^ème législature.

c) Le remboursement des dépenses de campagne électorale

Indépendamment de l’aide budgétaire annuelle dont bénéficient les formations politiques, la loi du 15 janvier 1995 a institué un remboursement forfaitaire des dépenses électorales engagées par les candidats. Tout candidat à une élection, à l’exception des élections sénatoriales et présidentielles, qui se présente dans une circonscription de plus de 9.000 habitants, est remboursé de la moitié de ses dépenses électorales, dans la limite d’un plafond, s’il a obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour de l’élection considérée.

Le bénéfice de cette disposition est lié au respect par le candidat des plafonds des dépenses électorales prévus par la loi, du dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale s’il y est par ailleurs astreint, et des obligations relatives à l’établissement et au dépôt d’un compte de campagne.

Pour les élections concernées par le remboursement forfaitaire, les candidats ne peuvent recueillir des fonds en vue du financement de leur campagne que par l’intermédiaire d’un mandataire qui est soit une association soit une personne morale. Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis à un plafonnement de ses dépenses électorales est tenu d’établir un compte de campagne et de le déposer à la préfecture accompagné de ses pièces justificatives.

Les comptes de campagne sont transmis à la CCFP qui les approuve, les rejette ou les réforme, et en assure la publication au Journal officiel sous une forme simplifiée. Sa décision d’approbation conditionne le droit à remboursement. Le contrôle exercé par la CCFP est cependant de nature strictement comptable : il permet notamment de déceler des éventuels dépassements de plafonds réglementaires, ou de faire respecter les dispositions législatives relatives aux dons. La CCFP ne dispose en revanche d’aucun pouvoir d’appréciation de la nature des dépenses engagées par les candidats.

Les mouvements sectaires peuvent trouver dans le mécanisme de remboursement des dépenses électorales un moyen de faire financer par l’Etat leur propagande, le remboursement n’étant pas lié à un examen de la nature du projet politique développé. Dans la pratique, toute personne membre ou proche d’une secte peut se porter candidat à une élection, déclarer à la préfecture un mandataire personne physique ou une association de financement électorale, et se faire rembourser par l’Etat, à la seule condition d’atteindre 5 % des suffrages exprimés au premier tour, la moitié de ses dépenses. On peut cependant estimer que l’existence du seuil de 5 % limite le bénéfice de cette disposition.

Même si les résultats obtenus par la Méditation transcendantale ne semblent pas avoir entraîné de remboursement public, ses comptes de campagne sont riches d’enseignements. À titre d’exemple, la Commission a constaté que M. Benoit Frappé, président du Parti de la loi naturelle, a conduit une liste aux élections européennes de 1994 pour lesquelles il a déposé un compte faisant apparaître des dépenses totales d’un montant de 943.995 francs. Il a déclaré avoir financé l’essentiel de ses dépenses grâce à :

En revanche, pour les élections législatives de 1993 et 1997 où il se présentait dans la 4^ème circonscription du Val d’Oise, M. Benoît Frappé a déclaré n’avoir dépensé que respectivement 17.159 et 1.428 francs, financés pour l’essentiel par des apports personnels, soit des montants apparemment peu conciliables avec le coût d’une campagne.

d) L’accès aux temps d’antenne de la campagne radiotélévisée

Les partis ou groupements politiques peuvent utiliser les antennes du service public de radiodiffusion et de télévision pour leur campagne électorale. Cet accès constitue une autre modalité de financement public de la propagande des partis, le coût de la campagne radiotélévisée étant pris en charge par l’Etat, pour des montants non négligeables et en hausse régulière. Le coût public de la campagne radiotélévisée des élections législatives s’est par exemple établi à 14 millions de francs en 1988, 41,6 en 1993 et 53,8 en 1997.

Les conditions d’accès à la campagne radiotélévisée ont été définies de manière suffisamment large pour que les petites formations puissent en bénéficier. Par exemple, en application de l’article L. 167.1 du code électoral, tout parti ou groupement présentant au premier tour de scrutin des élections législatives au moins 75 candidats a accès aux antennes pour une durée de 7 minutes au premier tour et de 5 minutes au second.

Des mouvements sectaires ont trouvé dans ces dispositions non seulement une nouvelle opportunité de faire financer par l’Etat leur propagande, mais aussi une tribune pour propager leur message et un brevet apparent de respectabilité. Dans son rapport sur la campagne des élections législatives de 1997, le Conseil supérieur de l’audiovisuel s’est fait l’écho de l’accès du Parti de la loi naturelle et du Parti humaniste à la campagne radiotélévisée. Il relève notamment que parmi les 17 formations non représentées par un groupe à l’Assemblée nationale, mais admises au bénéfice de cette campagne, " certaines délivraient un message dont le contenu n’était pas réellement politique ". Le même rapport ajoute que " plusieurs observateurs n’ont pas hésité à prononcer le mot de secte pour désigner quelques-unes de ces formations, dont une avait été d’ailleurs citée dans le rapport de la commission d’enquête parlementaire sur les sectes ".

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel soulève les difficultés que présente l’application des dispositions sur l’accès à la campagne radiotélévisée. Ces difficultés revêtent une acuité particulière lorsqu’elles s’appliquent à des formations émanant d’organisations sectaires. Les conditions d’accès à la campagne ont été fixées, s’agissant des élections législatives et européennes, à une époque où la vie politique était dominée par des partis représentés par un groupe parlementaire. Avec la multiplication des formations dénuées d’une telle représentation, l’application de ces conditions aboutit à des résultats qui peuvent sembler peu conformes à une juste répartition des temps de parole. Est-il normal qu’aux dernières élections européennes et législatives, le Parti de la loi naturelle ait disposé du même temps de parole que, par exemple, les partis issus du mouvement écologique ?

2.--Les possibilités d’aménagement de la législation

La Commission constate que les dispositions relatives au financement de la vie politique peuvent, avec une facilité déconcertante, être utilisées par des sectes et favoriser ainsi leur développement. S’il est vrai que, compte tenu de la relative modicité des sommes en cause, l’exemple des deux formations citées n’a pas révélé une utilisation massive du financement public, il n’en est pas moins révélateur de risques de dérives à plus grande échelle.

C’est pourquoi la Commission recommande plusieurs aménagements.

Ne convient-il pas, en premier lieu, de soumettre le bénéfice de la première fraction de l’aide budgétaire annuelle à l’obtention d’un seuil de voix aux dernières élections législatives ?

Cette première recommandation serait de nature à empêcher que l’Etat ne finance, chaque année, la propagande de mouvements sectaires, sans pour autant entraver l’expression de nouveaux courants d’idées et d’opinions. Suggéré à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel, un tel aménagement semblerait conforme à sa décision du n° 89-271 du 11 janvier 1990, dans laquelle le Conseil a annulé les 5 % votés en raison du niveau du seuil choisi, et non en raison du principe même d’un seuil.

Il serait également opportun de réserver l’accès à la campagne radiotélévisée aux formations politiques qui ont désigné un représentant national parrainé par un nombre d’élus locaux qui pourrait également varier en fonction l’élection.

Cette deuxième proposition s’inspire du dispositif instauré pour les élections présidentielles françaises et de la législation en vigueur dans des pays européens, comme l’Italie.

La plupart des sectes sont présentes dans plusieurs zones géographiques, ont des activités, notamment économiques, transfrontalières, et s’appuient sur des structures internationales parfaitement organisées. Plusieurs d’entre elles ont une position internationale suffisamment importante pour participer à des conférences officielles, comme le montre l’exemple récent de la session de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) qui s’est tenue à Vienne le 22 mars 1999, et dont certaines délégations étaient composées de scientologues ou de témoins de Jéhovah. Certaines sectes, attirées par l’importance des enjeux financiers en cause, utilisent l’action humanitaire pour acquérir auprès du public une reconnaissance et profiter de la relative mansuétude des organisations internationales, parfois moins exigeantes que les Etats dans l’octroi de leurs subventions et l’accès à leurs tribunes.

Le caractère international des pratiques sectaires pousse les mouvements en cause à recourir au statut d’organisation non gouvernementale (ONG), et, de fait, plusieurs sectes ont été reconnues comme telles. Il s’agit d’un statut auquel, en absence de définition juridique claire, l’accès est relativement facile, et qui, jusqu’à une époque récente, n’emportait pas d’effet en droit interne.

La convention européenne du 24 avril 1986 dont la ratification vient d’être autorisée par le Parlement français donne aux ONG une reconnaissance juridique beaucoup plus large que par le passé. Dictée par la nécessité de faciliter l’activité des ONG dont l’action se heurte souvent aux règles nationales de leurs lieux d’implantation, cette convention offre aux sectes une arme supplémentaire pour obtenir des Etats signataires des droits nouveaux. Comme la loi de 1901, il s’agit d’un dispositif juridique, certes nécessaire à l’exercice d’une activité essentielle aux relations internationales, mais que les sectes pourront utiliser, voire dévoyer, pour asseoir leur influence et développer leurs activités.

1.--Un statut mal défini, mais offrant des avantages non négligeables

a) La notion et le statut d’ONG

Les ONG déploient leurs activités dans des secteurs aussi divers que le domaine économique, social, éducatif, culturel, de la défense des droits de l’homme, de l’environnement ou du développement. L’Union internationale des associations recensait, en 1996, 138.000 ONG, dont 65.000 en Europe. Lorsqu’elles sont implantées dans plusieurs États, il est convenu de les désigner sous l’appellation d’organisation internationale non gouvernementale (OING).

La grande diversité des structures et de leurs objectifs rend difficile la définition juridique des ONG. Le terme est inclus dans l’article 71 de la Charte des Nations Unies : " le Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s’occupent de questions relevant de sa compétence ". La résolution 288 B(X) du 27 février 1950 du Conseil économique et social a ajouté qu’il s’agit d’" une organisation qui n’est pas créée par voie d’accords intergouvernementaux ".

Les droits des ONG bénéficiant d’un statut consultatif ont été précisés par des textes récents. La loi autrichienne sur les associations du 31 mars 1992 reconnaît le bénéfice de la convention européenne du 24 avril 1986, examinée plus loin, aux organismes disposant d’un statut consultatif auprès d’une organisation internationale. De même, un protocole additionnel à la Charte Sociale Européenne en date du 9 novembre 1995 donne une véritable dimension juridique à la notion de statut consultatif. L’article 1^er de ce protocole dispose en effet que " les parties contractantes (…) reconnaissent aux organisations internationales dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe (…) le droit de faire des réclamations alléguant une application non satisfaisante de la Charte ".

Comme la Charte des Nations Unies les y invitait, de nombreuses ONG ont demandé à être régulièrement consultées par les organisations internationales (Nations Unies, Conseil de l’Europe, Agence de la francophonie …). Ces organismes ont fixé des critères d’admission qui se révèlent, la plupart du temps, relativement faciles à remplir. Le Conseil économique et social de l’ONU a notamment défini de manière très large ses critères d’admissibilité. Ainsi, 577 ONG disposent actuellement d’un statut consultatif auprès de ce Conseil, 585 auprès de l’UNESCO et 369 auprès du Conseil de l’Europe.

Les ONG constituent donc des organismes sans but lucratif créés par des initiatives privées qui peuvent bénéficier d’une reconnaissance par une instance intergouvernementale. Elles se différencient des structures associatives nationales par le caractère international de leur composition et de leurs objectifs. Cependant, les implantations, établissements ou sections d’une ONG restent des personnes morales soumises au droit de l’Etat où se trouve leur siège respectif. La majorité des Etats européens ne prévoit aucun statut spécifique aux ONG et les règles qui leur sont applicables sont celles qui régissent les associations, fondations, syndicats, mutuelles ou tout autre organisme à but non lucratif.

Une même organisation aura donc une personnalité et une capacité juridiques différentes selon l’Etat d’implantation. C’est justement ce particularisme juridique, considéré par certains comme contraire au développement des ONG, qui a motivé la convention de 1986 et abouti à un dispositif qui dispense les ONG implantées dans plusieurs pays de créer une nouvelle personne morale.

b) Des avantages non négligeables

Bien qu’il soit facile à obtenir, le statut d’ONG apparaît auprès du public comme un véritable label de crédibilité internationale.

Il offre une tribune dans la mesure où le statut consultatif donne le droit d’assister à des débats, d’en recevoir les dossiers préparatoires, d’apporter un point de vue au sein de commissions et de soumettre des rapports écrits. Une telle tribune facilite indéniablement le " lobbying " exercé par les ONG. Ces dernières sont ainsi admises aux grandes conférences internationales et peuvent y prendre la parole, certains pays comme la France les intégrant dans leurs délégations.

Le statut d’ONG confère également une notoriété très utile dans l’accès aux importantes contributions bénévoles du public. En France, l’ensemble des ONG collecte chaque année un milliard de francs. S’y ajoutent les financements publics, d’ampleur moindre, consentis directement par les institutions internationales aux organisations qu’elles ont reconnues.

c) Les exemples de sectes reconnues ONG

Plusieurs exemples de sectes bénéficiant du statut d’ONG ont été portés à la connaissance de la Commission.

Humana, secte répertoriée dans le rapport de la précédente Commission d’enquête, est connue en France pour avoir organisé des collectes de vêtements dans des containers disposés, après autorisation, dans des lieux privés ou publics. Aujourd’hui dissoute, cette association appartenait à une organisation plus vaste, fédérée autour de Tvind, organisme danois ayant statut d’ONG. Créé en 1970 pour soutenir l’enfance défavorisée, Tvind a progressivement élargi son objet à la lutte contre la pauvreté au Danemark, puis à l’aide humanitaire internationale. Cette ONG dispose d’importants moyens financiers tirés du produit de la revente de ses collectes, de subventions provenant d’organisations internationales, et des activités des entreprises, parfois coopératives, placées sous son contrôle dans plusieurs régions du monde.

La Méditation transcendantale a, depuis plusieurs années, une activité internationale importante. Elle a participé à la fin des années 1980 à un programme de réhabilitation de prisons au Sénégal. En 1993, forte des liens étroits qu’elle entretient avec le président du Mozambique, M. Joachim Chissano, elle a lancé dans cet État une vaste opération baptisée " Paradis sur terre " qui, sous couvert d’une œuvre humanitaire visant à améliorer le niveau de vie, donnait à la société " Maharishi heaven on earth " le droit d’exploiter plusieurs millions d’hectares de terres. Après les déclarations du Président Chissano confirmant les termes de l’accord conclu avec la secte, le projet a été abandonné. Le Parti de la loi naturelle, organe politique de la Méditation transcendantale, installé, on l’a vu, dans plusieurs pays, a participé, en qualité d’ONG, au sommet de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) organisé à Vienne en 1996.

Depuis sa création, la secte Sri Chinmoy est bien implantée aux Nations Unies. Au début des années 1970, l’association Sri Chinmoy Church Center crée un groupe à l’ONU. Elle est admise en 1975 comme ONG auprès de cette organisation internationale. La secte utilisera ce statut ainsi que le logo de l’ONU pour organiser des manifestations spectaculaires, comme une marche de la paix en 1983, un concert de la paix en 1984 ou, en 1987 et 1989, une course de la paix. Cette dernière, dans sa version de 1989, comprenait une phase qui avait lieu en France et pour laquelle la secte se recommandait de l’UNESCO, du Ministère de la Jeunesse et des Sports et de la Mission du bicentenaire de la Révolution française. Les soutiens officiels français lui ont cependant été retirés.

L’Eglise internationale du Christ entretient des liens avec une ONG américaine, Hope World Wide, qui bénéficie d’un statut consultatif auprès du Conseil économique et social de l’ONU. La branche française de la secte verse une participation à l’ONG qui, représentée en France par l’association " Hope France ", a pour objet de créer et d’assurer le fonctionnement de toute œuvre à caractère social, charitable ou de bienfaisance.

La Brahma Kumaris World Spiritual University, organisation spirituelle de la secte du même nom, a obtenu en 1983, en sa qualité d’ONG, le statut consultatif auprès du Conseil économique et social de l’ONU, puis en 1987 auprès de l’UNICEF. Elle est également associée au Département de l’information publique des Nations Unies. Elle a, en 1986, lancé " l’appel pour le million de minutes de paix " destiné à bâtir " un édifice de paix par sa propre paix intérieure et son implication personnelle ". En 1988, elle a également participé à un projet de " coopération globale pour un meilleur monde ".

La Soka Gakkaï Internationale est également une ONG avec statut consultatif auprès du Conseil économique et social et du Département de l’information publique des Nations Unies. Son président, M. Daisaku Ikeda, a reçu en 1983 la médaille de la paix décernée par l’ONU. Comme Sri Chinmoy, la Soka Gakkaï a utilisé son statut d’ONG pour tenter de participer, sous le patronage de la Mission créée à cet effet, aux célébrations du bicentenaire de la Révolution française.

Enfin, la Fédération des femmes pour la paix mondiale, émanation de la secte Moon, se présente comme une des branches de l’ONG " Women’s Federation for World Peace International ". Cette dernière fait état d’un statut consultatif auprès du Conseil économique et social de l’ONU et de son affiliation au Département de l’information de la même organisation.

2.--La convention européenne du 24 avril 1986

Si les organisations internationales non gouvernementales (OING) disposent d’un statut dans plusieurs institutions internationales, leurs relations avec les Etats n’étaient jusqu’à une époque récente régies par aucun texte. Ce vide juridique a été comblé au sein du Conseil de l’Europe par l’adoption, le 24 avril 1986, de la convention européenne sur la reconnaissance juridique des OING. Entrée en vigueur le 1^er janvier 1991, cette convention s’appliquait, en novembre 1998, à l’Autriche, la Belgique, la Grèce, le Portugal, le Royaume-Uni, la Slovénie et la Suisse. La France a signé cette convention le 4 juillet 1996, et la loi autorisant sa ratification a été promulguée le 18 décembre 1998.

Cette convention a été interprétée par certains comme propice au développement des activités des sectes en France : elle donnerait en effet la possibilité aux sectes qui, dans un pays signataire de la convention, bénéficient d’une capacité juridique plus large qu’en droit français, d’utiliser leur statut d’OING pour bénéficier automatiquement en France de la même capacité.

Cette convention a fait l’objet, de la part du Gouvernement français, d’une déclaration interprétative qui vient préciser à la fois son champ d’application et ses effets juridiques. Certains craignent qu’une telle déclaration dont, au demeurant, la portée juridique pose problème, ne suffise pas à décourager l’installation de sectes en France. Elle offre en effet à ces dernières, lorsqu’elles sont constituées en OING, une capacité juridique élargie, et d’autant plus inquiétante que son champ d’application est défini de manière extensive. En outre, les possibilités laissées aux Etats signataires pour refuser l’application de la convention ou pour en restreindre les effets sont particulièrement minces et difficiles à mettre en œuvre dans le cas des sectes.

a) Un élargissement de la capacité juridique des OING

Le premier alinéa de l’article 2 de la convention prévoit que France devra reconnaître la personnalité et la capacité juridiques qu’une OING, installée sur le territoire français, aura acquises dans le pays où elle a son siège. Dans le deuxième point de sa déclaration interprétative, le Gouvernement français considère que cette disposition n’a " aucune autre conséquence que celles relatives à la reconnaissance de la personnalité juridique et de la capacité qui en découle en droit français ".

Bien qu’on puisse regretter son manque de clarté, la déclaration interprétative semble interdire qu’une OING puisse revendiquer en France des droits supérieurs à ceux auxquels le simple statut d’association déclarée lui donne accès. En particulier, plusieurs experts comprennent la convention comme ne donnant pas droit à la capacité juridique normalement réservée aux associations reconnues d’utilité publique, aux associations cultuelles et aux associations de bienfaisance, et notamment à la possibilité de bénéficier de libéralités. De même, le Gouvernement français semble interpréter la convention comme n’ayant aucune incidence fiscale.

La Commission tient cependant à souligner l’importance des difficultés juridiques créées par cette convention. Au moment où plusieurs pays du Conseil de l’Europe s’apprêtent à adopter, vis-à-vis du phénomène sectaire, une attitude contraire à la position française, elle voit dans ce texte une initiative pour le moins malheureuse dont on n’a pas préalablement mesuré l’ampleur des conséquences, au risque d’ouvrir la voie à des débordements préjudiciables aux travaux engagés depuis quelques années pour lutter contre l’influence des sectes.

Elle rappelle notamment que le Danemark, membre du Conseil de l’Europe, envisage de reconnaître la Scientologie comme une église officielle, et a constitué à cet effet une commission chargée de déposer un rapport qui servira de base à la décision du ministre des cultes. Une telle reconnaissance aurait des effets juridiques directs au Danemark, puisqu’elle conférerait à la Scientologie des avantages, notamment fiscaux, importants. On voit mal comment, dans l’avenir, la secte n’utiliserait pas la décision danoise pour exiger, notamment en se constituant ONG et en se fondant sur la convention de 1986, le bénéfice des mêmes avantages dans le reste de l’Europe. Si les effets juridiques qu’une reconnaissance par le Danemark pourrait avoir en France prêtent à discussion, tout le monde s’accorde pour reconnaître que son aspect symbolique aurait des incidences au-delà des frontières de cet Etat. Une telle reconnaissance officielle ne pourrait en effet qu’être interprétée comme une forme de légitimation de la secte.

b) Un champ d’application défini de manière extensive

L’article 1^er de la convention fixe quatre conditions pour qu’une OING puisse demander l’application des dispositions de ce texte, et le premier point de la déclaration interprétative explicite la manière dont la France entend appliquer ces conditions.

Peuvent ainsi bénéficier de la convention les OING qui ont un but non lucratif d’utilité internationale, qui ont été créées par un acte relevant du droit interne d’une partie, qui exercent une activité effective dans au moins deux Etats et qui ont leur siège statutaire sur le territoire d’une partie et leur siège réel sur le même territoire ou celui d’une autre partie.

Le bénéfice de la convention est en fait soumis à l’appréciation du " but non lucratif d’utilité internationale " et à l’existence d’une activité effective dans au moins deux Etats, les autres conditions étant formelles. Or, dans sa déclaration interprétative, le Gouvernement a considéré que toute OING bénéficiant d’un statut consultatif ou d’observateur sera présumée remplir ces deux critères. L’ensemble des ONG sectaires mentionnées plus haut pourront donc bénéficier de la convention.

c) Des possibilités de restriction limitées et difficiles à mettre en œuvre

Le deuxième alinéa de l’article 2 de la convention prévoit la possibilité, par un pays d’accueil, d’opposer des " restrictions, limitations ou procédures spéciales " à l’exercice des droits dont l’OING bénéficie dans le pays où elle a son siège et dont elle demande l’application. Ces dispositions doivent cependant être dictées par un " intérêt public essentiel ". De même, l’article 4 fixe, de manière limitative, les " motifs d’intérêt général " qui peuvent justifier d’écarter une OING de l’application de la convention. Ainsi, un Etat ne pourra invoquer que les faits suivants : atteinte " à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection des droits et libertés d’autrui ", ou mise en cause des " relations avec un autre Etat ou (du) maintien de la paix et de la sécurité internationales ".

Sans se prononcer sur la portée juridique exacte de ces dispositions, la Commission souligne combien leur application sera délicate à mettre en œuvre. Elles se combinent difficilement avec l’article 9 de la convention qui prévoit qu’aucune réserve ne sera admise à l’application du texte et, en tout état de cause, elles donneront lieu à un important contentieux dont l’issue, compte tenu de la position adoptée par les juridictions internationales sur le phénomène sectaire, est pour le moins incertaine.

La Commission considère donc que la convention européenne du 24 avril 1986 ouvre la voie à une reconnaissance officielle, en droit et en fait, des mouvements sectaires internationaux. La déclaration interprétative du Gouvernement français fera en toute hypothèse l’objet d’un abondant contentieux, et permettra aux organisations concernées de faire figure de victimes auprès de l’opinion publique. Dans de telles conditions, il est indispensable que le Gouvernement lance, au sein du Conseil de l’Europe, une campagne de sensibilisation sur les dangers de cette convention.